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湘西自治州法院行政机关负责人出庭应诉行政案件司法审查报告

发布时间:2016-07-14 16:38:01


                      (2015年5月1日-2016年5月1日)

    第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议修改通过的《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称新行诉法)于2015年5月1日施行。为了预防和处理行政争议,维护社会和谐稳定,推进我州法治湘西建设,湘西自治州中级人民法院对新行诉法实施一周年以来全州法院行政案件审理的基本情况进行了统计,重点对行政机关负责人出庭应诉制度在我州的实施情况进行梳理和分析,并提出若干建议。现报告如下:

    一、全州行政诉讼案件审理概况

    新行诉法贯彻实施一年以来,全州两级法院新收一审行政案件394件,审结316件,平均结案率为80.2%。其中基层法院受理的一审行政案件307件,中院受理一审行政案件87件。在结案方式上,一审判决135件,判决率为42.72%,调解和撤诉124件,调撤率为39.24%。中院受理二审行政案件100件,审结81件,结案率为81%。二审撤诉7件,调撤率为8.64%,改判和发回重审9件,发改率为11.11%。

    与去年同期相比,全州两级法院新收一审行政案件增加148件,增幅为60.16%,其中基层和中院受理的一审行政案件分别增加100件和48件,增幅分别为48.31%和123.08%。结案方式上,一审判决率和调撤率分别增加了15.4%和8.02%。中院受理二审行政案件增加43件,增幅为75.44%。二审发改率下降21.37%,调撤率增加2.39%。(见图一)

    根据以上统计数据,全州行政案件的审理呈现出以下特点:

    1、“立案难”得到基本解决,行政案件数量大幅增加。全州一审行政案件由去年同期246件增加到394件,增幅为60.16%。中院受理的一审、二审行政案件增幅更大,一审为123.08%,二审为75.44%。案件数量大幅增加的主要原因是诉权保护意识提高和立案登记制的施行。随着我州经济的发展,人民群众的社会活动和行政机关的行政管理活动愈发频繁,与此同时人民群众权益保护意识和诉权行使意识也在逐步提高。另外,新行诉法第五十一条明确规定了立案登记制,凡符合起诉条件就登记立案,不予立案的要作出裁定,这种硬性规定使行政案件“立案难”现象大为改观。

    2、涉诉行政管理范围扩大,被诉行政行为种类增加。随着我州行政审判工作的全面推进,涉诉案件的类型已经拓展到较为广泛的行政管理领域。我州涉诉的行政管理领域除了传统的土地、林业、房屋登记之外,相比去年同期新增了资源(地矿和能源)、环境保护、行政监察、计划生育。被诉行政行为亦呈逐年扩大趋势。有统计以来,在最高人民法院关于行政案件案由规定所界定的27个行政行为种类中,我州被诉行政行为种类已涉及到24个,较去年同期新增了行政合同、行政受理、行政监督。另外,不作为类案件增幅明显,占到全部案件的近一成。这些变化与新行诉法立案登记制、扩大受案范围等强调诉权保护规定的施行有很直接的关系。

    3、质效并重意识进一步增强,行政案件质量与效率有明显提高。结案率方面,在全州一、二审案件收案数大幅增加,行政审判力量严重不足的前提下,全州一、二审的结案率均达到了80%以上。调撤率方面,一、二审的调撤率均比往年同期有所提高。全州的行政审判工作注重纠纷的实质解决,从当事人诉求源头着手进行协调,行政机关自行纠错,当事人撤诉息诉。判决率方面,一审判决率高于往年同期15.4个百分点,行政审判作为定纷止争最后一道防线的作用日益突出。发改率方面,中院二审对基层法院一审案件的发改率为11.11%,比去年同期降低了20.14%,这反映出全州的行政审判工作质效整体提升。

    4、行政机关负责人出庭应诉渐成常态,但应诉能力有待提高。2015年5月13日,中院行政庭公开开庭审理上诉人凤凰县某某快运服务部与被上诉人湘西土家族苗族自治州人力资源和社会保障局及原审第三人唐某某工伤行政确认一案。被上诉人分管副局长彭庆礼出庭应诉。这是新行诉法实施后,中院审理的我州第一起行政机关负责人出庭应诉案件,至此也打破了我州行政机关负责人出庭应诉几近为零的局面。在新行诉法实施后的一年中,我州行政负责人出庭应诉颇具特色,接下来本报告重点分析介绍这方面的内容。

    二、我州行政机关负责人出庭应诉情况

   (一)行政机关负责人出庭应诉的背景

    近三年来,全州法院共审结的925件行政案件中,行政机关负责人出庭应诉的仅有3件,占比仅千分之三,行政机关负责人消极出庭应诉的现象十分突出。行政诉讼俗称 “民告官”,但在实践中往往“告官不见官”,主要是因为行政机关常常委托律师或其他诉讼代理人出庭应诉。对原告而言,“告官不见官”使其心结难解。对法院而言,诉讼代理人往往无权作出处分性、最终性决定而空耗司法资源。对行政机关而言,行政机关负责人不出庭应诉,法院审查出的行政机关在行使职权过程中出现的事实不清、证据不足、程序错误、法律适用不当等问题,往往得不到良好的反馈并自行纠正,达不到行政诉讼监督行政机关依法行使职权的法律效果和社会效果。

   (二)行政机关负责人出庭应诉的相关规定

    1、从制度层面到法律层面

    2004年,国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中首次提倡行政首长积极出庭应诉。2007年,最高人民法院印发《关于加强和改进行政审判工作的意见》进一步部署和推动这项工作。十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出:“健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度。”改革中具体制度的构建必须要有立法的支撑。因此,2015年5月1日施行的新行诉法把行政机关负责人出庭应诉制度纳入法律范畴,该法第三条第三款规定:“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。” 为了增加对这类情况处理的威慑力,该法第六十六条第二款规定:“人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭,或者未经法庭许可中途退庭的,可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告,并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五条规定:“行政诉讼法第三条第三款规定的‘行政机关负责人’,包括行政机关的正职和副职负责人。行政机关负责人出庭应诉的,可以另行委托一至二名诉讼代理人。”2015年7月,为贯彻落实新行诉法,湖南省政府法制办组织起草了《湖南省行政机关负责人出庭应诉规定(征求意见稿)》,对行政机关负责人出庭应诉的要求、考核和责任追究等作出了规定,将行政机关负责人出庭应诉工作纳入政府机关年度考核及执法质量考核评议范围,该征求意见稿进一步修改完善后将报请政府印发。

    2、法律解读

    第一,行政机关负责人负有法定的出庭应诉义务。“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”,意味着法律为行政机关负责人设定了出庭应诉的义务。既然是义务,就不能不履行。也就是说,原则上行政机关负责人应当出庭应诉。行政机关负责人出庭应诉是原则,行政机关负责人不出庭应诉应具有充分合理的正当理由,至于正当理由是否成立,由法院进行个案考量。

    第二,行政机关负责人是被诉行政机关的正、副职领导。“行政机关负责人”这个概念有别于行政机关首长、行政机关主要负责人、行政机关一把手、行政机关领导等,其范围包括被诉行政机关法定代表人、主持工作的负责人、分管负责人。一般来说,行政机关负责人在行政机关内部有不同分工,出庭应诉的行政机关负责人最好是行政机关的正职领导或作出被诉行政行为的内部机构的分管领导。

第三,在被诉行政机关负责人有正当理由不出庭情况下,应委托该机关“相应的工作人员”出庭,且不得仅委托律师出庭应诉。在被诉行政机关负责人无法出庭应诉的情况下,无论何种情况,都必须委派工作人员出庭应诉,不允许“告官不见官”的情况出现,不允许只委托律师出庭应诉。“相应人员”范围并无严格限制,只要是被诉行政机关工作人员都可以作为委托代理人出庭应诉,只是从诉讼的便利性、专业性来说,委派具体业务部门或法制部门工作人员更有利于查清事实、明晰法理,能更好地阐明被诉行政行为的合法性。

   (三)行政机关负责人出庭应诉的意义

     在全面深化改革和推进依法治国的时代背景下,行政机关负责人出庭应诉制度的建立和推行具有重要的意义。

    一是促进行政争议的实质性化解。首先,行政机关负责人亲自出庭应诉,彰显了对行政相对人的尊重,展现了行政机关放下身段寻求解决问题的诚意,很大程度上缓和了双方关系,为行政争议的实质性化解提供了可能。其次,行政机关负责人出庭应诉,对本机关和单位的工作人员,既具有正当行使权力、履行职责的示范作用,又能警示他们慎用权、用好权,纠正执法过程的错误和问题,规范行政执法行为,提升依法行政的能力和水平,提升行政机关的公信力,进而更好地减少和预防行政争议的发生。

    二是提升行政案件的审判质效。行政机关负责人出庭应诉,能够真正体现官民之间形式意义上的平等,使行政诉讼真正成为官与民之间解决纠纷的平台,使得原告在诉讼中更为理性,即便败诉,面对行政机关的态度显得更加平和,庭审活动也更加顺利。行政机关即便败诉,也更容易理解和支持法院的判决。行政机关负责人出庭应诉,是对行政审判工作的重视、支持和尊重,对法院也提出了新的要求,促使法院提高审判质效,对司法职能的发挥起到极好的促进和推动作用。

    三是提高国家的法治水平。行政机关负责人出庭应诉,既是行政机关自我形象的重要展示,又是推进法治政府建设的良性之举,提高行政机关的依法行政水平,有助于行政机关领导干部运用法治思维。领导干部法治思维的形成既可以通过外在的法制宣传和考核,也可以通过内在的亲身实施,而亲自出庭应诉,就是最好的实践方式。行政机关负责人出庭应诉,使得行政诉讼成为用法治方式解决行政纠纷的重要渠道,有助于人民群众增强对司法的信任,树立对法治的信心。

   (四)我州行政机关负责人出庭应诉的情况

    1、数据统计

    关于案件数和行政机关负责人出庭应诉率(以下称应诉率)。①一审情况。2015年5月1日至2016年5月1日,我州两级法院审结的316件一审行政案件中,被诉行政机关负责人出庭应诉的有 53件,除开19件不予受理(立案)无需开庭的案件外,应诉率为17.85%。其中,中院审结37件,不予受理(立案)2件,负责人出庭13件,应诉率为37.14%。基层法院中,保靖居首,结38件,负责人出庭15件,不予受理6件,应诉率为46.88%;永顺结12件,负责人出庭3件,应诉率为25%;吉首结56件,负责人出庭9件,不予受理(立案)3件,应诉率为16.98%;泸溪结8件,负责人出庭1件,应诉率为12.5%;古丈结92件,负责人出庭11件,应诉率为11.96%;凤凰结24件,负责人出庭1件,不予受理(立案)6件,应诉率为5.56%;花垣法院和龙山法院审结的案件中行政机关负责人出庭应诉案件数为0。各基层法院行政机关负责人出庭应诉案件数占比(见图二)。各基层法院行政机关负责人出庭应诉率对比(见图三)。②二审情况。中院审结二审行政案件81件,行政机关负责人出庭应诉12件,应诉率为14.81%。

    关于行政机关负责人出庭案件的管理领域及被诉行政行为种类。①一审行政案件涉及八个行政管理领域(见图四),分别为土地15件、房屋11件、治安10件,劳动和社会保障6件、林业4件、规划3件、城市综合管理3件、能源1件。②被诉行政行为涉及七个种类(见图五),行政登记最多,为21件;其次为行政确认和行政处罚,分别为11件、10件;再次为行政强制5件,行政许可、行政合同和行政撤销分别为2件。

    关于负责人出庭应诉的行政机关类别。①政府类:县级有保靖县政府6件、吉首市政府5件、古丈县政府3件、凤凰县政府3件、龙山县政府3件、永顺县政府1件、泸溪县政府1件;(乡)镇级有泸溪县兴隆场镇政府1件、古丈县罗依溪镇政府1件、凤凰县林峰乡政府1件;吉首市镇溪街道办事处2件。②房产类:古丈县房地产管理局9件、保靖县房地产管理局3件、龙山县房地产管理局2件。③公安类:保靖县公安局6件、永顺县公安局2件。④人社类:湘西自治州人力资源和社会保障局3件、保靖县人力资源和社会保障局4件。⑤规划类:泸溪县城乡建设规划局1件、吉首市城市规划管理局1件、凤凰县城乡规划管理局2件。⑦林业类:湘西土家族苗族自治州林业局1件。⑧财政类:龙山县财政局1件。⑨城管类:保靖县城市管理行政执法局2件。⑩其他类1件。行政机关负责人出庭应诉区域分布上(见图六),花垣县无行政机关负责人出庭应诉。

    关于行政机关出庭负责人姓名、职务及出庭次数。本次统计的案件涉及到29人65次出庭。一审正职出庭11件,占比20.75%,副职出庭42件,占比79.25%;二审无正职出庭。具体情况(见表一)(按正、副职出庭次数排列)。

表一  行政机关负责人出庭情况明细表

职级 行政机关 职务 姓名 次数

正职 古丈县房地产管理局 局 长 向邦文 9

吉首市城市规划管理局 局 长 田利民 1

凤凰县城乡规划管理局 局 长 滕召利 1

副职 保靖县公安局 副局长 黄一双 8

保靖县人力资源和社会保障局 副局长 唐水生 4

古丈县人民政府 副县长 宋祖林 3

湘西自治州人力资源和社会保障局 副局长 彭庆礼 3

吉首市国土资源局 副局长 徐 焰 3

龙山县国土资源局 副局长 田 斌 3

保靖县房地产管理局 副局长 陈祖祥 3

吉首市人民政府 副市长 石阳青 2

保靖县公安局 副局长 杨 云 2

永顺县公安局 副局长 杨署光 2

保靖县林业局 副局长 王国军 2

职级 行政机关 职务 姓名 次数

副职 凤凰县人民政府 副县长 滕永忠 2

保靖县城市管理行政执法局 副局长 宋俊杰 2

龙山县房地产管理局 纪检组长 郭万明 2

吉首市镇溪街道办事处 副主任 向 宓 2

永顺县人民政府 副县长 石元江 1

凤凰县人民政府 副县长 高湘文 1

泸溪县人民政府 副县长 向子照 1

湘西土家族苗族自治州林业局 副局长 张 海 1

龙山县财政局 副局长 张昌华 1

泸溪县城乡建设规划局 副局长 黄始发 1

凤凰县城乡规划管理局 副局长 樊朝勇 1

古丈县罗依溪镇人民政府 副镇长 符元志 1

泸溪县兴隆场镇人民政府 副镇长 谭智勇 1

凤凰县林峰乡人民政府 副书记 陈刚 1

    关于裁判结果及行政机关败诉原因。在行政机关负责人出庭的53件一审案件中,行政机关胜诉38件,败诉15件,败诉率为28.3%;在行政机关负责人出庭的12件二审案件中,行政机关胜诉11件,败诉1件,败诉率为8.33%。统计数据表明,人民法院判决行政机关败诉主要有以下几种情形:行政行为主要证据不足(7件)、行政行为违反法定程序(7件)、适用法律法规错误(1件)、不履行或者拖延履行法定职责(1件)。

    行政机关负责人出庭应诉案件的其他情况。不作为类案件数一审为16件,占比30.19%,二审为1件,占比8.33%。

    2、行政机关负责人出庭应诉的特点

    第一,全州行政机关负责人出庭应诉态势良好,但各县市发展不平衡。作为新行诉法施行的开局之年,我州两级法院在行政审判工作中着重推进行政机关负责人出庭应诉工作,通过积极向行政机关宣传法律规定、开庭前主动和行政机关沟通建议、当事人申请等方式,促成行政负责人出庭应诉。中院在这项工作中起模范带头作用,一审行政负责人应诉率高达37.14%,二审也达到了14.81%。辖区基层法院中,保靖最有成效,行政负责人出庭应诉案件几乎占到五成,永顺超过两成、吉首、泸溪、古丈也均高于一成。但花垣和龙山法院没有一件行政负责人出庭案件。

    第二,常规行政管理领域及常见行政行为负责人出庭多,新类型案件也逐渐受到重视。土地、房屋、林业、治安这几个常规被诉行政管理领域占行政负责人出庭案件的75.5%,行政登记、行政确认和行政处罚占到行政负责人出庭案件近八成。新类型案件,比如能源(天然气)行政合同和土地行政合同这两个案件行政负责人均出庭应诉。

    第三,被诉行政机关部门副职出庭多,正职出庭少。在行政机关负责人出庭的53件一审案件中,正职出庭11件,占比20.75%,副职出庭42件,占比79.25%,副职出庭率远远高于正职,即使正职出庭,也仅仅限于部门正职,在以县(市)政府为被告的行政案件中,县(市)长没有出庭记录。

    第四,行政机关负责人出庭案件的胜败结果具有随机性,但协调成功的比率明显提高。我州行政案件负责人出庭应诉没有出现明显挑肥拣瘦的情况,即有胜诉把握的出庭多,没胜诉把握的出庭少。相反,行政机关负责人往往在重大复杂、当事人对立情绪比较严重的案件中积极出庭应诉,为行政争议有效化解起到了良好的促进作用。

    3、行政机关负责人出庭应诉中的问题及建议

    新行诉法施行一年来,尽管我州法院推行行政机关负责人出庭应诉制度初见成效,但同时也反映出在这项工作中存在以下亟待解决的问题:一是法律规定尚不完善。新行诉法虽然规定了行政机关负责人出庭应诉的义务,但并没有对行政机关负责人应当出庭而不出庭的情况设定责任追究或惩戒措施,从而使相关法律规定在某种程度上沦为了宣示性条款。比如,州中院审理的(2015)州行终字第49号林业行政登记一案中,被上诉人永顺县人民政府经法院传票传唤后,在没有提出正当理由的情况下,既无负责人出庭,也未委托相关工作人员和律师出庭。诸如此类,由于立法层面上的不尽完善,使法院陷入窘境。二是相关制度没有健全。湖南省政府组织起草的《湖南省行政机关负责人出庭应诉规定》在广泛征求意见后,迟迟未见正式行文;我州对于推行行政机关出庭应诉这项工作,也没有及时制定出相关制度或对应措施加以落实。三是负责人出庭应诉能力不强。从司法实践来看,我州行政机关负责人“出庭不出声”的现象较为普遍,行政机关负责人出庭往往流于形式。究其原因主要是出庭的负责人不完全了解基本案情、相关法律以及法院的庭审流程。

为此,我们建议:

   (1)完善行政机关负责人出庭应诉机制。

    为了保障良法落地,建议把我州行政机关负责人出庭应诉的有关情况纳入州县两级“两会”政府工作报告和政府机关年度考核及执法质量考核评议范围,作为检验我州依法行政水平的重要指标。与此同时,结合我州实际情况,应尽快制定行政机关负责人出庭应诉的相关规定,使推行我州行政机关负责人出庭应诉工作从制度上有保障。

   (2)加强行政机关负责人出庭应诉监督。

法院要多向党委、人大汇报,加强与政府法制部门等的沟通,争取他们对行政机关负责人出庭应诉工作的理解和支持;针对一些社会关注度高、涉及民生或者具有典型意义的案件,主动建议行政机关负责人出庭应诉,制发《行政机关负责人出庭通知书》,书面建议被诉行政机关负责人出庭应诉;针对行政机关负责人出庭应诉情况,选取一些社会效果好、有正面意义的案件,通过报纸、电视、网络等媒介,及时向行政机关、社会公众传递我州法院行政机关负责人出庭工作的推进动态和实施效果;通过发布行政审判白皮书,梳理年度行政机关负责人出庭应诉情况等形式,积极引导行政机关负责人出庭应诉;针对行政机关负责人应当出庭而没有出庭的个案,法院可以向该行政机关的上一级行政机关或监察人事机构提出司法建议,接受司法建议的机关,须将处理情况反馈法院。

   (3)严守行政机关负责人出庭应诉底线。

    行政机关负责人出庭应诉是原则,委托相应工作人员出庭是例外。要避免这个例外性规定导致行政机关应付差事、一托了之,架空整个制度设计。行政机关负责人不出庭应诉应具有充分合理的正当理由,理由是否正当由法院进行个案考量。在被诉行政机关负责人不出庭情况下,应委托该机关“相应的工作人员”出庭,且不得仅委托律师出庭应诉。应坚决杜绝仅委托律师出庭或被诉行政机关不出庭的消极应诉现象。

   (4)提升行政机关负责人出庭应诉水平。

提升行政机关负责人出庭应诉的水平应从以下三个方面着手:首先是业务能力。在行政相对人的眼里,行政机关负责人应当是行政行为所涉专业知识领域的佼佼者,如果负责人在法庭上对专业知识一问三不知,会让相对人对行政机关的执政能力产生质疑,从而使出庭效果大打折扣。因此,了解和掌握必要的业务知识是行政机关负责人出庭应诉的起码要求。其次是法律能力。人民法院审理行政案件主要是对行政行为的合法性进行审查,行政机关负责人对据以作出行政行为的法律依据了然于心,才能在庭审中给行政相对人留下依法行政的良好形象,取信于民。最后是与群众的沟通协调能力。作为领导,不光要有走群众路线的宗旨意识,还要有低下身段积极面对并解决问题的能力。耐心倾听诉求,细心查找行政争议产生的思想和心理根源,积极协调跨领域跨部门的问题和难题,对症下药,从根本上为相对人排忧解难,最终化解官民矛盾。

   (5)明确行政机关负责人出庭应诉范围。

    参考其他地区的规定并结合我州实际,建议被诉行政机关负责人在以下八类案件中务必出庭应诉:①原告人数众多的;②对确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的;③对涉及土地征收补偿等而引发的行政诉讼;④因限制公民人身自由提出行政诉讼的;⑤因造成公民死亡或者完全丧失劳动能力提出行政赔偿的;⑥因吊销行政许可证件导致停产停业,造成重大影响的;⑦上级行政机关认为需要由行政机关负责人出庭应诉的;⑧人民法院通知行政机关负责人出庭应诉的。

   (6)巩固行政机关负责人出庭应诉效果。

    一是对于行政机关负责人出庭应诉的案件,负责人在庭审结束后应继续关注案件的审理进展情况,及时了解和掌握案件的最终裁判结果;二是对于人民法院判决行政机关败诉的案件,负责人应当召集相关部门及工作人员认真进行分析总结,查找败诉原因,并针对行政机关及其工作人员在执法过程中存在的问题采取相应改进措施,避免类似情况重复发生。

                                                        二○一六年五月

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